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纪检监察机关初核工作实务问题浅析①:初核程

发布时间: 2019-07-05

  彩霸王平特论坛。纪检监察机关对相关问题线索初步核实简称“初核”,《中国机关监督执纪工作规则》(以下称《监督执纪工作规则》)第三十二条、第三十三条规定,党委(党组)、纪委监委(纪检监察组)应当对具有可查性的涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪的问题线索,经审批后启动初核程序。《监督执纪工作规则》赋予初核新的内涵,既不同于监察体制改革前纪检监察机关对涉嫌违反党纪政纪案件的初核,也不同于以往检察机关查办职务犯罪案件的初核、初查。在监察体制改革的环境下,深刻认识初核的特点,准确把握启动初核程序的决定机关、启动主体以及启动初核程序的纪律、法律效力,是纪法贯通、法法衔接的必然要求。

  启动初核程序的决定机关,是指有权决定启动初核程序的主体。根据《监督执纪工作规则》,具体是指党委(党组)、纪委监委(纪检监察组)。以往根据《中国机关案件检查工作条例》,初核是纪检机关开展案件审查调查工作的特有程序,通俗来说就是“初核启动权”在纪检机关,且不需要向其他机关报告。做为补充,《中国机关案件检查工作条例实施细则》规定,上级和同级党委(党工委、党组)、纪委(纪工委、纪检组)及其负责人交办的违纪问题,纪检机关应当受理。因此《监督执纪工作规则》未实施前,党委、党组等主体虽然不能直接决定初核,但是却有交办案件的权力。《监督执纪工作规则》对此作出重大调整,直接将党委(党组)列为初核的决定机关,并明确规定被核查人为下一级党委(党组)主要负责人的,纪检监察机关应当报同级党委主要负责人批准。从这个意义上讲,《监督执纪工作规则》实施后,由于党委(党组)、纪委监委(纪检监察组)之间存在领导与被领导的关系,特殊情况下党委(党组)直接决定初核的问题线索,相关部门应当执行。

  启动初核的主体,是指具体启动、办理初核程序的部门。狭义的启动初核是指成立核查组、制定工作方案报相关领导审批的过程,广义的启动初核还包括初核处置意见的提出。《监督执纪工作规则》对狭义的启动初核主体予以明确,即监督检查、审查调查、干部监督等承办部门,但是对提出初核处置意见的具体主体未予以明确。《监督执纪工作规则(试行)》第十六条规定,“承办部门应当结合问题线索所涉及地区、部门、单位总体情况,综合分析,按照谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结四类方式进行处置”,但《监督执纪工作规则》对该条未予保留,实践中各地做法也不统一。我们以为,《监督执纪工作规则》重在强化内控机制、细化监督责任,将线索受理、线索承办和处置监督职能分属不同的部门,目的在于构建三者既相互配合又相互制约的工作机制,实践中无论具体由哪个部门提出初核的处置意见,都应当服从于这一目标。

  初核的启动时间,是指初核的主体决定启动初核的审批时间。初核程序一经启动,核查组便可以依规依纪依法对被核查人采取调查措施,并因此对被核查人产生法律或纪律意义上的约束力。实践中,确定初核启动的时间对于案件有着重要的意义。例如,实践中认定行为人的行为是否属于受贿后及时退还,一般要考虑初核中的因素。受贿人在相关人和事被初核后,为掩盖犯罪行为而退还的不应认定为及时退还。因此,明确初核的启动时间,赋予其明确的纪律、法律效力具有现实意义。目前,初核启动时间一般依据初核审批表来确定。初核审批表属于纪委监委的内部审批文件,不宜直接作为证据材料使用。特别是在建立廉政档案时,不能直接将初核审批表装入被核查人的个人档案。从实际工作需要出发,有必要在领导签批同意初核后,制作初核决定书,作为启动初核的纪律、法律依据。

  《监督执纪工作规则》第二十一条规定,纪检监察机关有4类线索处置方式,谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结。从初核措施看,根据《监督执纪工作规则》第三十四条,核查组经批准可以与相关人员谈话了解情况,要求相关组织作出说明。从初核的结论看,《监督执纪工作规则》第三十五条规定,初步核实工作结束后,承办部门应当综合分析初步核实情况,按照拟立案审查调查、予以了结、谈话提醒、暂存待查,或者移送有关党组织处理等方式提出处置建议。可见,线种方式之间不是非此即彼的关系,初核结论可以涵盖暂存待查、予以了结。实践中,初核期间是否接触被核查人或者相关人员并开展谈话函询,以及如何对初核件予以了结在初核工作中较难把握。初核工作应当实事求是,善于在初核时综合利用线种方式灵活开展初核工作。根据初核进展情况,对于需要接触被核查对象开展谈话函询的要敢于提出进行谈话函询的建议,对于穷尽初核手段未发现违纪违法和犯罪事实的要尽快了结,避免初核件久拖不决。

  初核是确定立案与否的重要程序,但不是必经程序。如根据相关文件精神,对依法受到刑事责任追究的党员和监察对象需要进行党纪政务处分的,原则上可以不再履行初核程序;对涉案人员,可以交由有关纪检监察机关直接立案审查调查。实践中,对于上述案件的处理有些地方仍较为机械,为了形式上的程序完备,对不需要进行初核的案件仍办理一套完整的初核手续,甚至因为实质上没有开展初核,导致初核与立案的审批时间为同一天。这种做法实无必要,当然这也需要初核相关制度规定进一步规范化,具体化,形成统一认识。(河南省纪委监委第十二审查调查室)


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